Was wäre, wenn schwere Unruhen mehrere deutsche Städte gleichzeitig erfassen? Die Berichte aus Frankreich werfen diese Frage auf. In Deutschland gibt es keinen Schalter, mit dem die Bundesregierung pauschal „Ausnahmezustand“ ausruft und sämtliche Grundrechte abschaltet. Welche Behörde handeln darf, hängt von der konkreten Gefahr und ihrer gesetzlichen Grundlage ab.

Zuerst sind die Länder zuständig. Ihre Polizeien können nach den jeweiligen Polizei- und Versammlungsgesetzen Gefahren abwehren: Straßen oder Plätze absperren, gewalttätige Ansammlungen auflösen, Verdächtige kontrollieren und bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen in Gewahrsam nehmen. Friedliche Demonstrationen bleiben durch Artikel 8 des Grundgesetzes geschützt. Eine Großdemonstration wird nicht allein durch ihre Teilnehmerzahl zum Aufstand. Wie schnell Polizeikräfte bei Hunderttausenden Randalierern an Grenzen kämen, haben wir bereits beschrieben.

Reichen die Kräfte eines Landes nicht aus, kann es Unterstützung anfordern. Artikel 35 des Grundgesetzes erlaubt in Fällen von besonderer Bedeutung Hilfe durch Kräfte des Bundes. Polizeien anderer Länder können ebenfalls unterstützen. Das ist noch kein „innerer Notstand“, sondern Zusammenarbeit der Behörden. Der Einsatz der Bundeswehr nach Artikel 35 setzt dagegen eine Naturkatastrophe oder einen besonders schweren Unglücksfall voraus; allgemeine Straßenkrawalle erfüllen diese Voraussetzung nicht automatisch.

Die schärfere Stufe steht in Artikel 91. Sie greift bei einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes. Ist ein betroffenes Land zur Bekämpfung nicht bereit oder nicht in der Lage, kann die Bundesregierung dessen Polizei und die Kräfte anderer Länder ihren Weisungen unterstellen und Bundeskräfte einsetzen. Das ist ein schwerer Eingriff in die Zuständigkeit der Länder. Bloße Überforderung bei einer Demonstration reicht dafür nicht; die verfassungsrechtlich genannte Gefahr muss hinzukommen.

Selbst dann darf die Regierung Soldaten nicht einfach gegen jede randalierende Menge schicken. Artikel 87a Absatz 4 verlangt zusätzlich, dass Polizei und Bundespolizei nicht ausreichen. Die Bundeswehr dürfte dann zur Unterstützung zivile Objekte schützen und organisierte, militärisch bewaffnete Aufständische bekämpfen. Der Verteidigungsfall nach Artikel 115a ist etwas anderes: Er betrifft einen bewaffneten Angriff auf Deutschland oder dessen unmittelbares Drohen, nicht innere Unruhen.

Was würden Bürger im Ernstfall merken? Vor Ort wären Sperrungen, Kontrollen, aufgelöste gewalttätige Versammlungen und eine stärkere Präsenz von Einsatzkräften möglich. Welche Maßnahmen zulässig sind, muss sich jeweils aus einem Gesetz ergeben und verhältnismäßig sein. Eine pauschale Ausgangssperre für ganz Deutschland, eine unbegrenzte Haft ohne Gericht oder eine allgemeine Abschaltung der Pressefreiheit folgen aus Artikel 91 nicht. Gerichte und Parlamente verschwinden in einem inneren Notstand nicht.

Eine feste Zahl von Tagen nennt das Grundgesetz für Maßnahmen nach Artikel 91 nicht. Die Bundesregierung muss ihre Anordnung nach Beseitigung der Gefahr aufheben; der Bundesrat kann die Aufhebung jederzeit verlangen. Einen Einsatz der Bundeswehr nach Artikel 87a Absatz 4 muss die Regierung beenden, wenn Bundestag oder Bundesrat dies fordern. Je länger und weiterreichender eine Maßnahme ist, desto dringlicher wird ihre erneute rechtliche und politische Prüfung.

Der Vergleich mit Corona führt nur begrenzt weiter. Damals stellte der Bundestag eine „epidemische Lage von nationaler Tragweite“ nach Paragraf 5 des Infektionsschutzgesetzes fest. Das war ein besonderer gesetzlicher Rahmen für eine Gesundheitsgefahr, kein innerer Notstand nach Artikel 91. Die Feststellung musste spätestens alle drei Monate erneuert werden und fiel weg, wenn der Bundestag sie nicht verlängerte. Unruhen lassen sich nicht unter dieses Gesundheitsrecht schieben. Auch im Krisenfall muss jede Einschränkung vor Gericht überprüfbar und politisch verantwortet bleiben.